虹府法〔2009〕1号
虹口区人民政府法制办公室关于报送
虹口区关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要
工作总结报告的报告
市政府法制办：
根据贵办《关于转发国务院法制办公室〈关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况进行总结检查的通知〉的通知》（沪府发〔2008〕31号）要求，现将《虹口区关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉工作的总结报告》报送给贵办，请予审阅。
二〇〇九年一月二十四日
虹口区关于贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》
工作的总结报告
2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体要求。《纲要》颁布实施近五年来，本区政府结合区改革发展和依法行政工作实际，认真组织贯彻实施，做了一些工作，使本区全面推进依法行政工作取得较好进展，行政执法人员的执法水平有了明显的提高。
一、贯彻落实《纲要》的基本情况
《纲要》下发后，区政府十分重视《纲要》的学习和宣传工作，专题作了研究，积极组织区政府各部门、各街道进行认真学习，深刻领会《纲要》的精神实质。针对《纲要》中涉及的基本概念和法律原则，区法制办精心组稿，广泛宣传，编印《全面推进依法行政参阅资料》、《〈全面推进依法行政实施纲要〉问答》等材料，大大提高了《纲要》内容的知晓率，为进一步推动依法行政营造了良好氛围，增强了贯彻落实《纲要》的自觉性。通过深入学习和广泛宣传，进一步明确了“推进依法行政，建设法治政府工作”是区政府近期乃至今后一段时期的一项重要任务，必须把依法行政工作放到较为突出的位置来抓。此后每年本区政府都结合虹口实际，制定推进依法行政工作要点或工作计划，对依法行政等方面的工作做出具体部署。为规范实际工作，区政府还分别制定了《上海市虹口区人民政府工作规则》、《行政复议内部工作规范》、《行政规范性文件制定和备案工作规范》等内部工作规则。
（一）转变政府职能，推进政府信息公开工作。
自2004年5月上海开展政府信息公开工作以来，根据《上海市政府信息公开规定》和市政府对推进政府信息公开工作的统一要求，本区印发《虹口区政府信息公开实施细则》、《虹口区政府信息公开指南》，及时建立区政府信息公开联席会议制度，为本区推行政府信息公开工作奠定了基础。2007年起，实施政府信息公开的43个政府信息公开责任单位相继成立了政府信息公开事务专门机构、建立了“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、职能部门抓落实”的机制，并专门配备了全职工作人员负责日常工作的推进，全区政府信息公开工作机制得到不断健全。
为进一步提高政府信息透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权、监督权，经区政府常务会议决定，本区自2004年6月起创办《上海市虹口区人民政府公报》，集中发布对公民、法人和其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件以及由区政府、区政府办公室制定的管理工作文件。《上海市虹口区人民政府公报》每季度出版，2004—2008年共编印19期共6.05万份，通过设置的各个发放点免费向公民、法人和其他组织发放，并通过区档案馆、区图书馆等处提供免费查询。本区政府还积极扩大发放范围，做到区人大代表、政协委员人手一册，进一步拓宽代表、委员们参政议政的信息渠道。
（二）贯彻实施《纲要》，健全执法主体资格制度。
根据《纲要》关于建立健全行政执法主体资格制度的要求，区政府以贯彻《中华人民共和国行政许可法》为契机，对本区行政许可实施主体进行清理。为更好地实施《中华人民共和国行政处罚法》，对本区行政处罚实施主体进行清理。根据要求，本区政府分别将这两次的清理结果向社会予以了公告。
2004年，为确保《中华人民共和国行政许可法》在本区得以顺利实施，区政府对本区行政许可实施主体进行了清理，经审核，市法制办确认并公告本区政府为行政许可实施主体，区政府最终确认并公告区行政许可实施主体36个。区政府同时对行政许可事项进行清理，取消渣土运输企业准入许可等2项自行创设的行政许可事项，取消新办市场许可等6项行政许可事项中增设的条件限制；对涉及行政许可事项的规范性文件进行清理，经区政府常务会议讨论决定，保留3件，修改5件，废止5件，报市法制办备案并向社会公布。此外按照市政府有关文件的规定，区财政局、物价局还对涉及行政许可事项的收费项目进行了检查。
2005年，根据《上海市人民政府办公厅关于进一步做好本市行政处罚实施主体清理工作的通知》的规定，按照“统一布置，分级实施”的要求，本区政府遵照“谁实施处罚，谁申请登记”和“谁负责清理，谁确认公布”的清理工作原则，组织行政处罚实施主体清理工作。经审核，市法制办确认并公告本区政府为行政处罚实施主体，区政府最终确认并公告区行政处罚实施主体56个。
（三）梳理基本情况，推行行政执法责任制。
根据市法制办的要求，区政府认真组织、做好本区行政执法依据的梳理工作，自2005年11月起，组织67家单位（包括区政府及其工作部门和街道两级行政执法主体）对其行政执法依据（具体包括法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和规章）进行认真的梳理和汇总。通过广泛听取区政府各部门、各街道的意见，并经市法制办的多次指导和审核，确认以区政府名义实施的行政执法事项共87项，其中行政许可12项，非行政许可审批17项，行政处罚19项，行政强制15项，行政确认3项，行政裁决1项，行政给付3项，行政征收（用）5项，其他12项。确认区政府各部门、各街道实施的执法事项共1350项，其中行政许可171项，非行政许可审批65项，行政处罚882项，行政强制92项，行政确认30项，行政裁决2项，行政给付39项，行政征收（用）7项，其他62项。据此，2007年本区政府编印了《上海市虹口区人民政府及各部门、街道办事处行政执法依据》一书，分发至各行政执法部门（单位），同时将该内容在区政府网站上予以公布。鉴于受机构调整和法律、法规等立、改、废等因素影响，部分原已确认的行政执法依据逐渐发生变化，本区政府还对相关内容进行适时调整，逐年予以修订，通过明确执法主体资格、主要执法事项及法律依据，全面指导并规范本区各行政执法部门（单位）依法履行职责。
根据市编办、市法制办《关于开展本市行政执法机构基本情况调查的通知》的精神，区政府对本区各级行政执法机构的基本情况进行集中排摸和调查，所涉及的行政执法机构共有58个，其中法定行政机关38个（政府工作部门26个，派出机构10个，内设机构1个，其他类型1个）；法定授权组织10个；法定受委托组织2个；其他8个。通过调查，对本区各级行政执法机构的执法事项、人员编制和财政预算等基本情况均作了全面清查，摸准了情况，为今后更科学地确定执法机构和推进行政执法责任制奠定了较好的基础。
继全面梳理执法事项及其法律依据、清查行政执法机构之后，2006年年底，区政府召开了行政职权分解与行政执法责任确定工作专项会议，提出推进该项工作的具体分工、主要内容、时间节点和基本原则，印发《虹口区人民政府法制办公室、虹口区机构编制委员会办公室关于开展行政职权分解与行政执法责任确定工作的通知》，并随文下发了行政执法事项分配表、九大类行政执法事项推荐流程图和《机构职责说明书》、《岗位职责说明书》样张等辅助材料，指导本区各行政执法部门（单位）开展分配行政执法事项、梳理行政执法流程、划分内部执法权限、编制职责说明书等四项工作，确保本区推行行政执法责任制工作的顺利开展。
为进一步加强对落实行政执法责任制情况的监督检查，2008年本区政府选择行政执法事项比较多、民众关注度大的区房地局为试点单位，由区法制办会同区编办制定周密方案，指导其梳理以区政府名义及以区房地局自身名义实施的46项行政执法事项，严格规范具体执法流程，编制明确的行政执法机构职责说明书和行政执法岗位职责说明书，努力构建程序规范、标准统一、责任明晰的行政执法框架。
本区政府还以公开、公正、科学、客观、有错必纠、错罚相当为原则，不断建立健全行政执法过错责任追究制度，针对本区行政执法部门（单位）及其执法人员不履行法定职责、违法行使职权的现象，追究其过错责任。2007年更是以贯彻实施《上海市行政执法过错责任追究办法》为契机，在全区进行广泛宣传，牢牢树立“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的意识，最大限度地减少规避法律和权利滥用现象的发生，引导广大行政执法人员严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力。
（四）完善科学决策，作好规范性文件管理工作。
正确决策是做好工作的前提，本区政府积极推动完善政府内部决策规则，逐步建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，努力做到依法决策、科学决策、民主决策。
按照《纲要》有关对加强规范性文件监督的要求，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，2004年本区政府制定了《虹口区行政规范性文件制定和备案实施细则》，初步建立规范性文件备案制度，严格规范本区行政机关抽象行政行为。此外，根据有关要求，认真做好各次专项清理工作。
1.推行规范性文件备案审查制度。
本区政府严格推行规范性文件备案审查制度，对拟由区政府制定发布、区政府工作部门制定并报备的行政规范性文件进行全面审核。2005—2008年审核并报市法制办备案的区政府制定的规范性文件5件，对上一年度区政府各部门制定并报备的21件规范性文件进行审查并准予备案。
2.积极开展各次专项清理工作。
2004年8—10月份，区政府根据市政府的要求，对区政府及其办公室制定的历年行政规范性文件进行了全面清理，共查找出区政府及其办公室历年规范性文件138件。通过认真梳理、逐一审核，经区政府常务会议讨论，决定继续有效17件,修改42件（其中即时修改5件，适时修改37件）,废止79件。清理结果向社会公布。
2005年上半年，根据市法制办的统一要求，区政府对本区政府各部门、各街道报备的历年规范性文件进行了审查，共审查报备文件124件，其中，建议有效44件，修改1件，废止34件，自然失效21件，非规范性文件22件，部门内部文件1件，非部门规范性文件1件，及时退回了不符合规范性文件要求的相关文件。
根据有关通知精神，本区政府在全区范围内对区政府及其工作部门、各街道实施或制定的与限制非公有制经济发展相关的地方性法规、政府规章和规范性文件以及其他文件进行专项清理，共清理规范性文件和其他管理性文件3246件，经汇总，区政府及其工作部门、各街道的所有规范性文件和其他管理性文件中均未有涉及限制非公有制经济发展的内容。
根据市政府办公厅要求，2007年区政府在本区行政机关内积极、全面地开展市政府规章的清理工作，结合市政府办公厅随文下发的《上海市人民政府现行规章目录》，对确定由区县政府负责清理的10个市政府规章进行梳理，确认在本区范围内不实施的市政府规章2件，确认现行规章数8件，并提出清理意见，同时对确定由政府各部门负责提出清理意见的其他市政府规章进行清理，提出相关建议。
（五）依法高效办案，严格规范行政执法行为。
本区政府积极贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，严格按照法律、法规及内部工作规范等相关规定，及时、高效办理区政府有关行政复议、行政诉讼、行政赔偿等案件，同时不断探索新方式、新举措，实行协调和解等工作新机制，确保办案的合法性与合理性，切实维护政府机关公平、正义、权威的良好形象。
2004—2008年，共收到申请人提出的行政复议申请158件，案外处理15件，申请人主动撤回申请的9件，审查后决定不予受理26件，受理108件，已办结102件。其中，决定维持的86件，终止审查的2件，在复议过程中申请人主动撤回申请的3件，在区法制办的调解下，申请人与被申请人达成和解的5件，确认违法的3件，因行政机关撤销原行政行为、申请人撤回申请的3件，纠错率5.88%；办理以区政府作为被申请人的行政复议案件29件，以区政府为被告的行政诉讼案件15件；办理行政赔偿案件9件。
（六）强化监督力度，提升依法行政水平。
为进一步加强政府法制监督，突出行政程序对政府管理的规范和制约，从而建立有效的监督机制，促进依法行政，本区政府积极开展对全区各行政执法部门（单位）行政执法行为的监督和检查工作，规范行政执法行为，切实提高依法行政的能力。
2004年在本区各行政许可实施主体中开展行政许可法律文书执法检查，重点是《中华人民共和国行政许可法》实施以来，行政许可主体有关法律文书的设计、制作和使用情况，并选取10个重点部门进行了抽查，对检查中发现的问题及时予以纠正。通过检查，推动行政机关及时、公正地履行审查职责并作出行政许可决定，保障行政许可行为的合法、规范。
为调查本区贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》的情况，2005年区政府在全区进行执法检查，并选取区房地局等7个部门作为重点检查单位，通过现场核对项目、查阅卷宗、检查窗口、召开管理相对人座谈会等多种形式，对行政许可的公示、受理、审查、决定及收费等各个阶段进行了抽查。
根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》及国务院《纲要》的有关规定，2006年本区政府重点对自2005年2月1日至2006年9月30日期间本区各行政执法部门（单位）的具体执行情况开展专项检查，即行政许可实施主体对从事行政许可事项的监督检查情况、行政处罚主体对行政处罚决定的执行情况及行政执法主体建立有关行政处罚、行政许可及行政强制等行政执法案卷规范的情况。在部门自查的基础上，挑选3个执法主体进行重点抽查，研究、剖析执法过程中的焦点问题。
2007年，为进一步加强政府法制监督，开展对全区各行政执法部门（单位）行政执法行为的检查工作，此次检查涉及31部法律、法规和规章，重点抽查6个单位。通过执法检查，总结了3年来执行被检查法律、法规和规章的基本情况、主要做法、实际效果和存在的问题，对不符合有关程序的做法予以纠正。
根据市政府办公厅的要求，2008年区政府围绕“迎世博”主题，紧密结合筹办世博会相关准备工作，对全区各行政执法部门（单位）贯彻执行有关行政法规、地方性法规、市政府规章的情况进行检查。检查采取单位自查、听取汇报、查阅案卷、实地检查等方式进行，涉及29部法律、法规和规章，共检查41个部门、街道，其中重点抽查区市容局、区建设交通委等5个单位。通过检查，进一步推进相关法律法规在本区的全面正确实施。
此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》有关“办理行政执法事项的行政执法人员必须持有《行政执法证》”的规定，本区政府不断完善行政执法人员资格管理制度，凡是从事行政执法的工作人员，必须经基本法培训、考试合格后方能持证上岗。近五年来，为符合条件的行政执法人员审核、办理、调换执法证件1044张。
（七）加强宣传培训，增强依法行政观念。
区政府十分重视法制宣传和培训工作，通过宣传和培训增强市民、公务员及行政执法人员的依法行政观念，从而促进本区依法行政工作的有序开展。
2004年，为确保《中华人民共和国行政许可法》在本区顺利实施，区政府积极做好宣传学习工作，举办区政府各部门分管领导专题培训班及法制干部讲座，专题学习《中华人民共和国行政许可法》，并组织1008名行政执法人员参加了相关辅导考试。区法制办还配合区委组织部、区人事局对公务员进行了该法的集中培训和考核。在全市统一安排的实施《中华人民共和国行政许可法》宣传日活动中，本区政府还在四川北路绿地举办了大型专题宣传、咨询活动。
为有效提升本区行政执法水平，近年来，区政府有计划地举办三类行政执法人员或法制干部培训班，通过培训，不断提高其综合法律素质和适用法律能力。
一是举办新上岗行政执法人员培训班，组织全区新进或换岗行政执法人员参加以“行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政执法行为学、证据学、听证制度和行政处罚法律文书”等为主要培训科目的基本法培训，294名行政执法人员先后参加了培训并顺利通过考试。
二是举办在岗行政执法人员培训班，分别于2005年组织943名行政执法人员参加以《行政执法违法概论》为主要内容的法制培训，于2007年组织899名行政执法人员参加《行政复议法实施条例》和《行政许可法律文书》专项法制培训。
三是举办区各行政执法部门（单位）法制干部业务培训班，邀请市法制办行政复议处领导分别就“从行政复议情况看本市推进依法行政中存在的几个问题”、新颁布实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》、“关于政府信息公开的行政复议问题”等方面对法制干部进行集中培训，提高法制干部的法制意识和工作水平。
为进一步加强区政府工作人员的法律观念，区政府还结合虹口实际，不定期的举办专题法制讲座：2006年，邀请市人大法工委主任、市法学会会长沈国明作《依法行政、建设法治政府》专题辅导；同年举办《见证审计——审计法律法规》讲座，结合专业法对相关执法人员进行集中培训。2007年，邀请华东政法大学傅鼎生教授作《中华人民共和国物权法》专题辅导，同年，组织召开贯彻落实《行政机关公务员处分条例》报告会。
近五年来，本区政府通过深入贯彻落实《纲要》，依法行政的意识有所增强，依法行政的能力和水平有所提高，依法处理问题的自觉性不断增强，行政管理的方式不断创新，政府法制监督制度逐步完善，政府职能得到进一步转变。
二、存在的主要问题
本区贯彻落实《纲要》取得了初步成效，在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我们的工作与国务院和市政府的要求相比，还有差距，主要表现在四个方面:
一是区政府各部门、各街道贯彻《纲要》工作的进展不平衡；
二是运用法律手段解决实际问题的能力和水平还有待提高；
三是一些行政机关的工作人员法制观念还不够强，有法不依、执法不严、互相推诿的现象还时有发生；
四是对行政权力的监督和制约机制还有待完善。
这些问题，有待于在今后的工作中予以改进。
三、下一步工作重点
本区政府将高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大精神，进一步解放思想，开拓进取，牢牢把握“一条主线，两个抓手”（一条主线就是深入贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》，两个抓手就是全面落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》），以建设法治政府、构建和谐社会为目标，以推动政府职能转变、提高依法行政的水平为重点，以制度创新、方法创新为动力，紧紧围绕区政工作大局及工作实际，不断规范行政行为，加强政府法制监督，切实提高执政能力，积极推进依法行政，全面促进责任政府、服务政府、法治政府的建设。今后，本区全面推进依法行政应重点做好以下几项工作：
（一）建立健全依法行政工作制度。
推进依法行政工作前提在统一认识，关键在加强领导，重点在贯彻落实。这不仅是一项具体的业务工作，也是涉及政府方方面面的全局性工作，不仅是法制工作机构的事，也是政府所有部门职责内的大事。本区政府将进一步统一认识，切实加强对推进依法行政工作的领导，认真抓好具体落实工作，建立健全依法行政工作报告制度、第一责任人制度、考核制度等工作机制，全面推动本区依法行政工作。
与此同时，本区政府还将继续完善领导干部学法制度和行政首长出庭与旁听制度的建设，进一步促进行政机关领导干部确立依法行政观念，增强依法决策、依法办事的意识和能力，全面推进政府依法管理本区经济、文化和各项社会事务。
（二）切实加强政府法制机构建设。
推进依法行政工作的政策性、综合性、专业性都很强，需要有一支高素质的队伍，同时必须充分认识到，各部门、各街道的法制机构（干部）在推进本部门、本地区依法行政工作中发挥着统筹规划、综合协调、督促指导等重要作用。本区政府将积极适应加强依法行政工作的新要求，在继续抓好全区行政执法人员队伍培训和管理工作的基础上，进一步加强法制机构建设，创造必要的工作条件，充实必要的人员，使机构设置和人员配备情况与其承担的工作职责和任务相匹配，充分发挥其在推进依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的作用。
（三）有效推进行政执法责任制建设。
区政府将按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，继续推进行政执法责任制建设，通过依法界定执法职责，科学设定执法岗位，严格规范执法程序，合理明确执法责任，形成程序规范、标准统一、责任明晰的行政执法框架，同时配套建立公开、公平、公正的行政执法评议考核机制和执法过错责任追究制。全区各行政执法部门（单位）要在明确法定职责和任务、确定每个岗位执法责任的前提下，以工作考核、奖惩、责任追究等制度的建立和运用为重点，建立责任约束机制，推动执法责任制的落实，促进行政机关和行政执法人员切实履行其法定职责。
（四）不断推动科学民主决策进程。
本区政府将进一步完善科学民主决策机制，在作出重大行政决策时试行征求意见、听证等制度，选择具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的重大事项，听取人大、政协、社会团体和专家学者的意见；通过座谈会、论证会等方式，听取利害相关人的意见；通过政府网站、报纸等途径广泛征求公众意见。如涉及重大公共利益和群众切身利益，不同利益相关方之间存在较大意见分歧，或者法律、法规、规章规定应当听证的重大行政决策，还可以听证形式听取建议，提高人民群众的参与度，使重大行政决策更具科学性和前瞻性。
（五）逐步完善规范性文件管理制度。
区政府将进一步加强对规范性文件制定主体权限、内容、程序的管理，实行规范性文件有效期制度和清理制度，提高发文质量，促进规范发文，使本区现行规范性文件体系与国家法律、法规保持高度统一。特别要着重强化对规范性文件的备案审查，以本区政府名义制定的规范性文件，应当及时向市政府备案；各部门制定的规范性文件，应当及时向区政府备案，做到有件必备、有备必审、有错必纠，通过把好规范性文件法律审核关，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。
（六）继续强化行政检查监督力度。
本区政府将在自觉接受人大法律监督、政协民主监督，法院司法监督和市民的社会监督，加强监察、审计等部门的专门监督的同时，进一步加强政府系统的内部监督，严格执行《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，在做好年度行政执法检查的同时，高度重视并建立严格的有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷管理和评查制度，对行政执法案卷进行不定期的审查。树立和加强遵守程序的观念，建立和完善各项行政程序制度，严格按照法定程序行使权力，履行职责，切实做到规范执法、公正执法、适度执法、文明执法。还要加大责任追究力度，通过严格执行《行政机关公务员处分条例》与《上海市行政执法过错责任追究》的各项规定，对违法行政行为严肃追究，依法惩处。
（七）认真做好政府信息公开工作。
区政府将进一步完善并落实政府信息公开的相关制度，针对受理过程中工作不规范、职责不清、推诿扯皮等现象，明确责任，规范信息公开的标准和程序，提高工作效率。同时结合本区实际，积极拓宽信息公开渠道，为公众查阅政府信息提供条件，便于群众知情、参与和监督。此外还要把好法律关，认真受理政府信息公开申请人提起的行政复议案件，积极帮助申请人解决实际问题，化解矛盾。继续对政府信息公开的有关法律问题进行专题研究，加强对具体操作人员的专业培训，增加区政府各部门、各街道在处理政府信息公开申请时的横向沟通，基本建立完善的政府信息管理和检索系统，达到合法、高效、便民的既定目标，着力建设透明政府。