虹口区人民政府关于2012年依法行政工作的报告
2012年是虹口新一届区政府工作的开局之年，也是推动实现“虹口新崛起”的起步之年。我区依法行政工作紧紧围绕区政府中心工作，按照《虹口区2012年依法行政工作要点》明确的全年工作计划，进一步突出重点、健全机制、加强管理、规范行为、提高效能，各级领导干部依法行政意识切实增强，各单位各司其职、形成合力，全区依法行政工作有序推进，取得了一定成效。
根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》及本市相关规定，现将本区2012年依法行政工作推进情况、存在的主要问题及2013年工作安排报告如下：
一、2012年工作情况
（一）完善依法行政工作机制，确保依法行政有序推进。
1.健全依法行政工作制度体系。2012年初，区政府制定了《虹口区2012年依法行政工作要点》，以促进经济发展方式转变、保障和改善民生、推进旧区改造、维护社会稳定等为重点，明确了全年依法行政工作的目标任务和具体措施。区有关部门起草了《2013–2015年虹口区依法治区工作纲要》，从健全工作机制、夯实工作基础入手，对法治城区创建评估标准等作了明确和细化。区法制办编制了《行政执法部门（街道）依法行政工作手册》，明确依法行政常态工作的内容与要求，从制度层面进一步规范行政行为。区城管执法局、卫生局等执法单位据此制定了《虹口区关于规范城市管理行政执法行为的若干规定》、《卫生行政许可操作手册》等工作规范。
2.完善行政执法责任制。为充分发挥依法行政考核机制的评价和监督作用，区法制办制定了《关于本区政府部门和街道办事处依法行政考核试行办法》，对区政府各部门、各街道办事处目标管理年终考核办法中“依法行政”项目的权重标准进行细化，将行政规范性文件管理、行政执法规范化、行政复议答复及行政诉讼应诉情况作为考核重点，并强化对考核结果的运用，以此推动各部门、各街道办事处依法行政工作取得实效。
3.完善工作良性互动机制。为提升社会管理法治化水平，加强依法行政与公正司法的良性互动，区法制办与区法院行政庭在工作研究、组织培训、加强监督与指导等方面加强交流合作，保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益，防止行政权力的扩张和滥用，促进行政执法与行政审判水平的共同提高。
（二）强化政府法制监督，保障行政执法规范进行。
1.加强全区行政执法人员管理。区政府认真贯彻落实《上海市行政执法证管理办法》，所有行政执法人员必须经过严格的资格审查、培训、考试等程序后，方可取得行政执法资格，做到持证上岗。2012年，通过专家授课、个人自学等方式，全区共有94名新上岗行政执法人员参加了基本法律常识和专业法律知识培训。
2.加强抽象行政行为管理。一是加强行政规范性文件程序管理和合法性审查。区政府严格按照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》制定行政规范性文件，经过听取意见、法律审核等程序，由区政府常务会议审议决定，并按规定将行政规范性文件报市法制办备案。区法制办坚持“有件必审、有审必严”的刚性审查制度，对区政府职能部门制定的行政规范性文件进行备案审查，并及时对带有普遍性、倾向性的问题进行研究，不断提高备案审查质量。对于准予备案的行政规范性文件目录，已通过“上海虹口”门户网站向社会公布。二是开展行政规范性文件有效期清理工作。区府办印发《关于进一步规范本区行政规范性文件有效期制度的通知》，要求对全区现行有效的行政规范性文件有效期进行梳理，对即将到期失效的行政规范性文件，督促起草部门及时进行评估，对已到期失效的行政规范性文件，明确不再作为行政管理依据。国务院《关于修改和废止部分行政法规的决定》发布后，我区按照市政府要求，及时对所涉修改和废止的部分行政规范性文件作了清理。
3.加强政府行政决策法律审核。区法制办充分发挥依法行政工作的参谋、助手和法律顾问作用，对35件合作协议、行政合同等区政府重要法律文件进行法律审核，及时纠正签约主体资格不符、法律适用不当、违约责任约定有误、合同争议解决方式不符合法律规定等问题，有效防范合同风险，保障重大项目开发建设、及招商引资项目顺利推进。
（三）创新行政执法方式，确保重点工作有效推进。
1.依托联席会议制度，提高城市管理合力。一是坚持每两周召开一次全区市政市容管理联席会议，针对城市管理中存在的违法施工、乱设摊等难点顽症，讨论处理方案，确定工作任务，部署执行方法，及时协调部门联合执法事项，讨论解决相关法律问题。二是切实加大拆违力度。根据区情实际，完善我区“3＋8”（区城管执法局、区规土局、区房管局3个执法主体和8个街道）拆违模式，高效整合行政执法资源，全年共开展232次重点拆违行动，坚决遏制新增违法建筑，逐步拆除存量违法建筑。同时，按照“前门开足、后门堵死”的原则，积极指导私房居民依法办理房屋翻建审批手续，破解私房翻建难题，得到了市有关部门的肯定。三是开展非法客运集中专项整治。9月至12月，公安分局开展非法客运集中整治行动，共查扣“两类车”1100余辆，处理违法人员200余人，有效维护了我区道路交通、社会治安和公共秩序，保障了市民合法权益。
2.依托规范制度保障，服务旧区改造。区有关部门制定一系列管理文件和工作规定，为加快推进旧区改造积极提供法律保障。区房管局、区司法局合作成立“为民法律服务团”，引入社会力量，为旧改居民提供法律咨询、公证、法律援助等法律服务，并通过人民调解推进旧改工作。区法制办举办征收工作挂职干部基本法律知识培训班2期。区监察局运用“制度＋科技”方式，有效规范征收实施单位的行为，推动旧改征收工作的“公开、公平、公正”。我区《“制度＋科技”──让动拆迁在阳光下运行》案例成功入围“上海市依法治理十佳优秀案例”，并在“第三届城市治理论坛”上作了交流。
3.依托监管网络建设，保障民生食品安全。我区按照市政府关于“五个最严”的工作要求，积极构建“政府–市场–社会”三位一体的食品安全监管机制，健全食品安全监管网络，深化餐饮监管“交叉执法、错时监管”工作特色，有效维护区域食品安全。区有关部门采取措施，加强对食品生产、流通、餐饮服务等环节的监管，落实临保食品消费提示制度，开展乳制品、肉制品、食品添加剂等专项整治，形成食品安全监管高压态势。凉城新村街道成功创建市级食品安全示范街道。
4.依托科学履职理念，提高行政管理效能。我区积极推进依法行政示范单位创建工作，通过以点带面，着力提高全区行政管理的科学化、规范化、制度化水平。首批创建单位──区建交委、区规土局高度重视，从责任制度、决策机制等方面建立健全基本制度，增强依法行政意识，规范日常行政执法，顺利通过市级评审。同时，我区坚持以人为本，将刚性管理与柔性教育相结合，在加大管理力度的同时，组织行政管理相对人参加法律培训，帮助其提高守法意识，以此减少行政争议。区文化执法大队会同公安分局、区文管委、区文史馆等单位召开法规培训会，对网吧经营者、宾馆经营者、区文物保护单位等进行“合法经营、守法经营”教育。
（四）畅通行政争议救济渠道，保障社会矛盾化解效果。
1.完善行政复议规范化建设，提高行政复议公信力。区法制办对行政复议案件办理工作规范进行修订，增加了对行政复议答复书及相关材料的具体要求，以及重大行政复议决定备案时间规定；在接待场所公示行政复议申请条件和受理、审理程序等事项；落实行政复议权利告知制度，通过自查与抽查相结合的方式，对全区行政执法文书格式进行全面梳理，重点检查行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收（用）文书格式，并针对检查中发现的问题责成有关单位进行整改。
2.严格依法办理行政复议案件，有效化解行政争议。2012年，区政府行政复议案件收案66件，其中决定受理58件，决定不予受理6件，告知申请人另行向有关行政复议机关申请复议2件；共审结行政复议案件56件，结案率为96.55％，其中决定维持被申请人原具体行政行为48件，决定终止审查8件；除1件案件依法延期审结外，其余案件均在60日规定期限内审结。区法制办坚持以有效化解行政争议为目标，将调解工作融入受理、调查、审理各环节，引导当事人通过调解、和解方式化解争议，全年调解后申请人主动撤回申请而复议终止的案件为7件。在按时审结的同时，区法制办注重办案质量，确保不因办理行政复议案件原因造成当事人非正常上访等情况发生，做到“定纷止争、案结事了”，实现法律效果与社会效果的有效统一。
3.充分发挥行政监督职能，切实规范具体行政行为。针对在办理行政复议案件过程中发现的具体行政行为文书制作不规范、消极履行法定职责等问题，区法制办发挥监督职能，制发《行政复议意见书》7份，并督促有关部门整改落实；针对行政不作为、乱作为、慢作为等现象，区监察局制发《监察建议书》4份，进一步加强对具体行政行为的监督。
（五）提升行政管理效能，切实提高政府服务水平。
1.稳步推进行政审批制度改革，提高行政服务效率。我区充分发挥行政监察职能作用，加快政府职能转变，开展行政审批标准化管理，扩大网上并联审批范围，切实提高办事效率。区审改办会同有关部门紧扣“企业注册”、“建设项目”两个重点领域，加大审改推进力度，行政审批告知承诺制度做到全覆盖。结合编制《虹口区行政审批目录（2012年版）》，区有关部门对审批事项进行梳理，实施规范化管理，制定《行政审批事项业务手册》和《办事指南》，加快行政审批网上平台建设，审批工作全面提速。
2.深入推进政府信息公开，提高公共服务能力。我区重点做好“十二五”专项规划、企业扶持政策与措施、旧区改造、住房保障等方面政府信息的主动公开，推进部门预决算、“三公”经费预决算及教育、卫生、环保、计生、物价等领域的信息公开，主动公开了26个政府部门和8个街道的预算收支、财政拨款支出情况及预算编制说明，在全市率先公开了区本级和30个政府部门的2012年“三公”经费预算情况。全年累计主动公开各类政府信息2600条（同比上升9.9％）、依申请公开信息目录255条，受理政府信息公开申请922件（同比下降10.9％）。
3.深入推进政务公开，大力倡导“阳光行政”。区监察局组织政风行风监督员通过实地走访、电话查访、居民随访、社区座谈等方式，对全区公共服务窗口运作情况开展监督检查，加强对政务公开工作的组织协调和检查指导；制定《虹口区2012年度民主评议基层站所工作实施方案》，将信息公开、依法办事、办事效率、服务质量等作为评议的主要内容，主动接受群众监督；制定《关于开展2012年虹口区外部服务对象满意度测评的实施意见》,围绕政府工作公开透明、行政效率、规范收费、服务态度、清正廉洁等方面，采用实例调查、问卷调查、网上测评、监督检查等方式开展满意度测评工作。
（六）加强行政执法队伍建设，提升依法行政队伍素质。
1.提高领导干部依法行政意识。2012年，我区组织区政府全体会议前专题学法4次，超出年初计划的1倍；组织2000余人次参加领导干部法制报告会。加强行政首长出庭应诉监督，区有关部门行政首长按规定出庭应诉率为100％。全区领导干部的依法行政意识及运用法治思维和法律手段管理经济、文化和社会事务的能力明显提升。
2.提高依法行政业务能力。进一步健全依法行政学习和培训的长效机制，针对行政复议答复、行政规范性文件备案审查、政府信息公开等主题，多次对部门法制联络员、政府信息公开工作人员、新录用公务员等进行培训，帮助其提高业务能力。区有关部门结合工作实际，分别举办《行政强制法》、《行政处罚法》等法律法规培训。区法制办组织行政复议案件审理人员、部门法制联络员、政府信息公开工作人员旁听典型案件行政诉讼庭审，并请主审法官进行答疑，以此提高相关人员的应诉能力。
在市委、市政府和区委的正确领导下，我区2012年依法行政工作取得了一定成效，有关工作得到了国家和市有关部门的肯定。区安监局被评为“全国安全社区建设先进单位”，该局法制科被评为“2010－2011年全国安全生产监管监察先进单位”，区规土局被评为“全国国土资源管理系统推进依法行政及‘五五’普法先进单位”，凉城新村街道、欧阳路街道、曲阳路街道被评为首批“上海市安全社区”等。
二、存在的主要问题和不足
在看到上述成绩的同时，应该清醒地认识到，我区依法行政工作还存在一些突出问题和薄弱环节，主要表现在：
一是行政执法行为仍需进一步规范。少数部门行政不作为、乱作为、慢作为的情况依然存在，改进不大；有些部门不严格按照政策和规定办事，执法不严；少数部门对涉及群众利益的事项事前调查不够、事中行动不快，直至矛盾激化时才引起重视。
二是依法行政宣传教育有待进一步加强。少数领导干部和工作人员对依法行政的认识不够全面深刻，不能准确把握依法行政的内涵及要求，依法行政意识不够强，习惯于按照老经验、老办法办事。
三是行政执法人员素质有待进一步提高。少数部门行政执法人员素质良莠不齐，缺乏有效的培训管理，在执法过程中不善于运用法律手段正确应对和化解矛盾，容易造成工作被动，影响整体执法效率和效果。
四是法制队伍力量有待进一步加强。有些部门尚未设置法制科室或明确专职法制工作人员，部门法制工作流于形式，法制人才力量较为薄弱，对行政行为缺乏严格的合法性审查，导致有的工作程序不够严谨，有的执法工作结果出现偏差。
三、2013年工作安排
2013年是全面深入贯彻落实党的十八大精神的开局之年，是实施“十二五”规划承前启后的关键一年。我区依法行政工作要紧紧围绕区政府中心工作，以加快法治政府建设为目标，以推动决策科学民主、执行规范扎实、监督及时有效为突破点，努力在服务大局上有新作为，在依法治区上有新发展，在破解难题上有新突破，在加强和创新社会管理上有新举措，立足于“四个致力于”，实现“四个提升”，全面提升全区依法行政水平，为区域经济社会发展提供基础法律保障。
（一）致力于进一步健全依法行政制度建设，提升依法行政能力。
完善行政执法协调机制，加大协调力度，按照“职能最相近、处置最有利”的原则，切实解决部门推诿扯皮问题。充分利用区法制办与区法院行政庭已建立的良性互动机制，在政务公开、行政执法、行政复议等方面加强业务培训和实践探索，借力行政审判加速依法行政工作推进。根据市法制办的工作要求，全面落实行政执法档案管理制度，开展行政执法档案评查试点工作，通过对行政执法主体的行政执法案卷进行检查，对行政执法行为的合法性、合理性及行政执法文书的规范化等情况作出评价。
（二）致力于进一步规范行政复议工作程序，提升行政争议化解能力。
认真贯彻落实国务院法制办《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》、《上海市行政复议工作规范化建设实施方案》的要求，不断提升行政复议工作能力、水平和规范化程度，保障《行政复议法》及其实施条例的正确实施。认真落实行政复议权利告知制度，规范行政复议接待、申请受理、答复等各环节工作，充分保障行政复议申请人的合法权益。采取多种方式审理行政复议案件，对复杂案件、争议较大案件确保召开调查会，对一些事实清楚、争议不大的案件采取书面审理方式，进一步提高行政复议效率。充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，提升行政争议化解能力，切实做到“复议为民”，增强行政复议的权威性、公信力、执行力。
（三）致力于进一步加强行政执法规范，提升法治化管理水平。
1.规范行政执法自由裁量权。推行行政处罚裁量权基准制度，将规范行政处罚自由裁量权作为推行行政执法责任制的一项重要内容。各行政处罚实施部门明确具体的裁量标准，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁量幅度和实现种类进行合理细化和分解，有效防止行政执法中的轻错重罚、重错轻罚、以罚代管、重罚轻管，规范行政处罚操作，准确裁量定位，减少行政处罚的随意性，增强行政行为的公正性和合理性。
2.强化行政执法证件管理。贯彻落实《上海市行政执法证管理办法》的规定，对行政执法证进行严格初审并加强使用监管。进一步加强行政执法主体资格认定，确保执法人员持证上岗。进一步强化行政执法证件动态管理，对全区行政执法证进行全面清理，对持证人员因岗位变动、执法依据调整、机构整合等原因导致执法证件应收回、注销等情况，各行政执法单位应及时报告，并办理相关手续。对非在编执法人员、未取得《行政执法证》的执法人员进行清理，凡不具备行政执法资格仍进行行政执法活动的，要依法处理。
3.强化依法行政示范单位的示范作用。深入开展依法行政示范单位创建工作，各行政执法单位将执法规范化建设作为学习贯彻党的十八大精神的一项重要举措，组织学习示范单位的先进工作经验，做到行政决策科学民主、行政管理合法到位、行政执法规范文明、监督机制完善有效、行政执行力和公信力不断增强、公众满意度不断提高。
4.对重点部门进行专项执法指导与检查监督。根据全区2012年依法行政工作考核情况及《行政复议意见书》制发反馈情况，从制度落实、执法规范、人员配备等方面，对存在较多行政执法问题的部门开展专项检查与指导，并对相关问题的整改落实进行监督。
（四）致力于进一步加强行政规范性文件监督管理，提升规范性文件质量。
认真贯彻落实《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，明确职责，规范操作，进一步提高我区行政规范性文件制定质量和管理水平。严格遵守行政规范性文件起草、制定及备案审查监督规范，依法制定行政规范性文件，及时公布并报送备案审查。完善行政规范性文件清理制度，凡经评估认为不符合区域经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，相互之间不协调的，通过及时清理或定期清理的方式，及时予以修改或废止，并向社会公布。认真贯彻落实《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，将区政府的行政规范性文件报送区人大常委会备案审查，接受人大监督。
特此报告。
虹口区人民政府
2013年2月21日